初查规范，是检察机关拟定的在自行侦查案件的立案前都必需进行初查，确认有犯罪事实后再立案的一种办案规范。初查，过去也称预查，是近十几年检察立案的必经程序。这里需要说明的是，司法实践中，为了确定管辖分工或举报材料的某些内容（如案发单位和嫌疑人是不是存在等），需要到有关单位知道状况。但这种活动的目的不是为了确认犯罪嫌疑人是不是推行了犯罪，因而本文所讨论的初查规范问题无关。

1、初查规范的提出和形成

检察机关是于８０年代中期开始进行自侦案件的初查活动的。产生这一活动背景，主如果基于对刑事立案的误解和对客观环境变化的不适应。
第一，检察机关开始进行自侦案件的客观条件致使了检察机关对立案标准的误解。
７０年代末，国内颁布的刑事诉讼法，需要对控告、举报和自首材料进行审察后，觉得有犯罪事实需要追究刑事责任的应当立案。法律规定的立案标准是“主观标准”立案时检察机关通过对立案材料的审察，“主观”上觉得有犯罪事实存在即应当立案。至于客观上是不是发生了犯罪，是哪个犯罪，应当通过侦查解决[注1]。国内检察机关在８０年代初开始直同意理侦查经济罪案时，立案材料一般是由发案单位通过调查获得并提供的，且已能证明有犯罪事实存在，需要追究刑事责任。检察机关通过审察材料即行立案并直接进入预审。同意举报时已拥有相当的犯罪证据，是这一时期经济罪案立案工作的一个突出特征。因为立案前已有足够的证据证明有犯罪事实存在，渐渐使检察机关对立法原义产生了误解觉得只有客观上实质存在犯罪事实才能立案。但，８０年代中期将来，检察机关受理经济罪案的线索来源发生了重大变化：一是，在办案中发现犯罪事实或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案线索来源的第一，因为在办案中即可查明线索，确认犯罪，愈加强化的对立案必需客观存在犯罪事实的观念；二是，线索不清的举报、匿名举报也开始增多，依据这种线索进行立案，显然是缺少了以往发案单位在移交线索前的查证过程。检察机关为知道决立案后的“撤案”问题，提出了“提升立案水平，把好立案关”的口号，必须要确认有犯罪事实存在才能立案。对举报、检举和自首的材料所反映的问题进行立案前的调查初查，待查明有犯罪事实后才能研究立案。
第二，检察机关管辖的自侦案件的特征致使了检察机关对刑事立案对象的误解。
刑事立案，是指将犯罪或者可能为犯罪的事件列为刑事诉讼内容的诉讼活动。立案的对象应当是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。检察机关管辖的自侦案件一般为职务犯罪或与职务有关的犯罪。犯罪与其犯罪主体履行职务有关，是检察机关管辖的自侦案件一大特征。这一特征致使检察机关对刑事立案对象的的误解，即觉得检察机关立案的对象是犯罪嫌疑人而不是事件。比如：在检察机关的《立案决定书》及有关侦查材料中容易见到的“对×××进行立案侦查”，便是这一误解的体现。因存在这一误解，总是即便举报材料已证实客观上发生了犯罪事实[注2]，也不可以通过立案侦破案件，却仍需要通过案前调查，确认犯罪嫌疑人后才能立案。这是初查活动产生的另一个缘由。
初查规范的提出，最早见于１９８６年最高人民检察院《人民检察院直同意理侦查的刑事案件办案程序（试行）》。该文件第六条三项规定“经审察觉得控告、检举的犯罪事实不清，需要补充材料才能确定立案或不立案的，可以公告控告、检举单位补充材料，人民检察院也可以派人直接调查，或者配合有关部门联合调查”。这是检察机关初次对有关初查问题作出规定，也是近十几年来对自侦案件进行初查的规范依据。但从这一规定的内容不难看出，传统的办案模式及立案观念对立案规范的影响。
１９９６年刑事诉讼法修改后，高检院起草了《人民检察院推行〈中国刑事诉讼法〉规则（试行）》。该规则前几稿中尚规定在必要的时候可以进行初查，但最后定稿时即明确将初查规定为立案的一个环节，且具体规定了初查的程序。这标志的初查规范的正式确立。
初查规范被正式确立，还有一个要紧的背景是：因为各种缘由，检察机关在８０年代中后期展开了立案竞赛。这一竞赛所产生的一个明显恶果是致使了自侦案件侦查工作水平的降低，如：不应当立案的立了案；本可以侦破的案件侦破不了；本可以办出大案的仅够立案标准即结案。这类问题出现表目前办案结果上就是立案数与起诉数之间具备较大的差额。这一现象在９０年代渐渐引起了全国人民代表的注意，进而产生了强烈反映。检察机关的一些同志将人民代表的这类反映归结为立案水平不高所至，因而反复强调立案前要搞好初查，并最后将初查规定为立案规范之一。

2、初查规范的违法性

只须查一下刑事诉讼法有关立案的规定就不难发现，初查是没法律依据的。
这里第一需要说明的是，刑事诉讼法在立案规范中为什么未规定初查规范。笔者觉得：
第一，刑事诉讼法未规定初查规范，是与刑事诉讼法的任务有关。依据刑事诉讼法第二条规定，保证准确、准时地查明犯罪事实，是该法的任务之一。而初查的任务则是确认有无犯罪事实，即查明犯罪事实，这与刑事诉讼法规定的刑事侦查的任务是相同的。因此，假如刑事诉讼法规定了初查（且通过初查已可以查明犯罪事实），整个刑事诉讼法中有关侦查的规定也就失去了必要。依据刑事诉讼法的规定，立案是进行侦查的首要条件，只有立案将来，检察机关、公安机关才能推行“根据法律进行的进行“专门调查工作和有关的强制性手段”[注4]。依据这一立法思想，刑事诉讼法不可能规定也不会允许在立案前进行刑事诉讼活动初查。
第二，刑事诉讼法未规定初查规范，是与刑事侦查的工作规律有关。刑事侦查的基本活动过程是：立案→侦破→预审→侦查终结。实质工作中，除侦查机关直接发现的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件（含作案人在发案前自首的）都需要经过上述侦查过程。这里有一个怎么样认识法律规定的事实（证据）标准问题。国内刑事诉讼法对此作了科学的规定。①只须“觉得有犯罪事实需要追究刑事责任”[注5]，即应当立案侦破；②对“经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审”[注6]；③侦查终结时“应当做到犯罪事实了解，证据确凿、充分”[注7]。刑事诉讼法的上述规定概括起来就是，立案时，侦查机关对案件事实的确认允许是主观的，即实质是不是发生了犯罪不影响立案与侦破，笔者称其谓“主观标准”；预审时，必需要有证据证明有犯罪事实，此时也只不过需要有肯定的证据证明发生了犯罪，但还需要通过预审“对采集、调取的证据材料予以核实”[注8]，笔者称其谓“准客观标准”；侦查终结时，则需要做到犯罪事实了解，证据确凿、充分，笔者称其谓“客观标准”。达到“客观标准”是整个侦查活动的结果。但拟定初查规范的目的，则是在立案时即达到“客观标准”，这显然是违反侦查工作规律的。因此，刑事诉讼法不可能规定初查规范。
从上述论述可以明确，从依法治国和科学诉讼的角度看，刑事诉讼法不可以也不会拟定初查规范。而高检院拟定的初查规范，其违法性就是允许进行诉前调查，即非法进行侦查活动。
检察机关的有的同志觉得，刑事诉讼法的立法者在拟定立案法规时，未考虑到检察机关自侦案件具备作案隐蔽性和举报不确定性的特征。未规定初查规范是立法上的疏漏。这一认识的偏差之处在于，持这一看法的同志没实质研究一下刑事案件的侦查规律。事实上，从刑法规定的犯罪种类看，大多数刑事案件都会出现隐蔽作案和举报不确定（甚至错报）的情形。
也有些同志觉得，初查是有法律依据的。这类同志引用刑事诉讼法第８６条“对于报案、控告、举报和自首的材料，应当根据管辖范围，飞速进行审察，觉得有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”中的“审察”一词作为初查的法律依据。强调汉语中的“审察”一词包含“调查”的意思，进而说明刑事诉讼法是允许进行初查的。笔者觉得，这一讲解有的牵强附会。第一，从语法上讲，８６条规定的“审察”对象是“材料”，而不是“事实和证据”。第二，刑事诉讼法并未规定审察所可以采取的“调查”方法。
上述怎么看和观念的存在，也是打造初查规范的一种理论依据。假如不加以纠正，即是高检院以后取消了初查规范，也必然会干扰刑事诉讼法的贯彻实行。

3、初查规范的害处性

无论是从法理还是从仅十几年的诉讼实践看，初查规范的推行对正确地推行刑事诉讼法已产生了实质的害处后果。
第一，使用初查规范必致使违法诉讼，使检察机关的“严格执法”成为一句空话。这主要表目前两个方面：第一，初查会致使侦查方法的滥用。侦查职员进行“初查”时，不使用侦查方法是没办法获得证据的。为了获得证据，侦查职员必需使用相应的侦查方法（如询问证人、检查帐目、讯问犯罪嫌疑人等）进行调查，这势必致使侦查方法的非法用；第二，很多通过初查获得的证据，在立案后已没办法获得，检察机关在起诉时只能用这类通过非诉讼程序获得的证据，致使用不合法的证据进行诉讼。
第二，使用初查规范会干扰侦查工作的正常进行。司法实践中，因为初查缺少法定的调查方法，对侦查工作直接产生了不理影响。一是，在调查中遇有反侦查活动时，总是束手无策，导致案件因查不透而出现“夹生”，待立案后已没办法纠正，这是一些案件查不明，诉不出是什么原因之一。二是，现在的初查规范中为预防对检察机关带来不利影响，规定了一些不能使用“调查”方法，但很多案件需要采取相应的侦查手段才能查明犯罪事实，遇有这种情形时，总是会出现查不透的状况，而犯罪事实查不透又不可以“立案”，导致一些犯罪案件被迫舍弃侦查，导致犯罪分子逃脱刑事责任的追究。
第三，初查会致使侦查工作失去相应的监督。根据刑事诉讼法规定的侦查程序，通过立案侦破阶段，可能出现两种结果，一是通过侦查，查明有证据证明有犯罪事实，应当进入预审；二是通过侦查查明没犯罪事实，或因客观条件的限制没办法采集有罪证据，不可以进行预审，而应当取消案件。检察机关经过十几年的探索，拟定了一整套取消案件的监督程序。但因为初查是将侦破工作置于了立案之前，因此，对应当通过作取消案件的处置的情形，即通过不立案解决，导致取消案件的诉讼过程失去了程序上的监督。不立案成为办案职员或个别领导干部处置“不好查”案件的秘籍，是致使有案不立，甚至借助案件进行非法买卖的要紧原因。
总之，初查规范的打造和推行，已经对检察机关的执法形象和实质执法水平导致了风险。在中央一再强调依法治国的今天，已到了非取消不可的程度。

4、取消初查规范需要解决的几个问题

初查规范在检察机关已经实质推行了十几年，目前取消这一规范阻力是不言而喻的。笔者觉得在取消这一规范时，需要解决好以下几个问题：
一是，转变刑事立案观念。多年来，因为对立案标准理解上的偏差，致使了检察职员在立案观念上的一些错误认知，这是产生初查规范的主观缘由。因此，取消初查规范的最重要问题是转变检察职员的刑事立案观念。第一，应当正确理解刑事诉讼法规定的立案标准是“主观标准”，而不是客观标准，通过这一观念的转变，使的初查规范成为“没必要”。第二，应当树立先立后查，依法办案的观念，马上立案作为刑事调查的必要首要条件。司法实践中，检察机关更不是对所有些举报线索均进行初查，在实质工作中，也是觉得可能存在犯罪需要追究刑事责任的，才进行初查。事实上绝大多数案件的进行初查时，已达到了法定的立案标准。第三，应当树立因事立案的观念。无须待确认犯罪嫌疑人后才能立案。
二是，转变侦查观念，改进侦查规范。在讨论初查的必要性时，检察机关的大多数领导同志都担忧放开立案，会致使对当事人的非法侵害。打造“初查”规范的原意就是为了提升预审的准确性，预防因随便使用传唤手段而给当事人、社会和检察机关带来不利的影响。但现实是，因为“初查”规范的打造没法律依据，因而对采取何种方法进行初查的问题有关部门不可以依法作出具体的规定，所以“初查”规范的打造不只没达到预想的结果，反而带来了很多新的问题，比如，初查中证人作伪证时不可以依法处置；犯罪嫌疑人不供时没办法采取强制手段；有关单位拒绝查帐时没办法强制进行查帐；初查中所获得的证据没办法在法庭上运用；甚至个别案件在出现已经查明应当追究刑事责任的事件而立案的情形时，上级检察机关没办法监督等等。事实上，初查本身就是一种非法诉讼行为。检察机关使用这一非法诉讼办法来制止办案中的其他违法行为，是一种消极的办法。积极的办法应当是依据刑事诉讼法的规定，打造完善侦查规范，用合法的办案规范来约束违法的办案行为。在这方面，高检院及各级检察机关现在亟需拟定的侦查规范主如果案件侦破规范。笔者觉得案件侦破规范至少应当包含：①秘密侦破规范。除犯罪嫌疑人自首的情形外，侦破工作应当秘密进行。②侦破工作程序。案件侦破过程中可以使用的侦查手段。其中，在案件侦破之前，不能讯问犯罪嫌疑人。③破案标准。即进入预审阶段所需要的证据标准。
三是，提升侦查职员执法水平。取消初查规范后，可能带来的一个后果就是撤案数的增加。怎么样正确的认识这一现象呢？第一，应当正确认识立案与撤案的关系。撤案不是对立案本身的否定，而是对立案对象的否定。立案是依据举报等材料，将检察机关觉得可能存在犯罪的事件纳入刑事诉讼程序。经过侦查，确认该事件中没有犯罪时，应当撤案。撤案是保护无罪的人不受刑事追究主要法律方法和手段。因此，在立案时如立案材料已说明可能存在犯罪，而撤案时，有关证据证明没有犯罪，撤案是一种正常的诉讼现象。第二，应当搞清撤案是什么原因。刑事侦查中的撤案缘由主要有：①立案时未能正确地审察材料，错误的觉得有犯罪事实需要追究刑事责任。②受侦查水平所限，没办法查明犯罪事实。③客观上不拥有侦破条件，致使案件没办法查清。④经侦查发现立案材料不实，没有犯罪事实。现在检察机关因为存在着初查，因而自侦案件的撤案重要原因是前两种情形。因此，在取消初查规范后，上述第④种撤案情形或许会增加，但伴随侦查职员执法水平的提升，其他种类的撤案情形会大幅度降低。所以，取消初查规范从大体上讲不会致使检察机关撤案的数目的增加。
四是，改变对案件的统计及报告、宣传的办法。第一，在案件统计方面，将立案数改为案件受理数。检察机关同意举报等未必立案，而立案说明是检察机关实质同意案件的状况，反映出该机关的工作量和在打击犯罪方面的主动性。第二，增加破案统计指标，并作为检察机关向人大报告和对外宣传自侦案件数目的主要指标。第三，对撤案缘由进行具体化的统计，通过统计剖析，不断改进侦查工作，以保证立案工作的严肃性。

注1：参见于朝《论经济罪案的立案标准》，〈政法论丛〉１９９６年第６期
注2：参见于朝《未明确作案人贪污案件的立案与侦破》１９９０年山东反贪污贿赂工作会议文件。
注3：参见《刑事诉讼法》第８２条规定的侦查含义。
注4：参见《刑事诉讼法》第８６条规定的立案标准。
注5：参见《刑事诉讼法》第９０条规定的预审标准。
注6：参见《刑事诉讼法》第１２９条规定的侦查终结标准。
注7：参见《刑事诉讼法》第９０条规定的预审任务。